รัฐผู้คุ้มครอง กลไกการทูตในสภาวะวิกฤต

รัฐผู้คุ้มครอง (Protecting Power) คือ รัฐอธิปไตยที่ได้รับมอบหมายให้เป็นตัวแทนของรัฐอธิปไตยอีกรัฐหนึ่ง (เรียกว่า รัฐผู้ได้รับการคุ้มครอง หรือ Protected Power) ในประเทศที่สาม ซึ่งรัฐผู้ได้รับการคุ้มครองนั้นไม่มีตัวแทนทางการทูตอย่างเป็นทางการ เช่น ไม่มีสถานเอกอัครราชทูตหรือสถานกงสุล

โดยทั่วไป รัฐผู้คุ้มครองจะถูกแต่งตั้งขึ้นเมื่อประเทศสองประเทศตัดสินใจตัดความสัมพันธ์ทางการทูตต่อกัน รัฐผู้คุ้มครองจะมีหน้าที่ดูแลทรัพย์สินทางการทูตและดูแลพลเมืองของรัฐผู้ได้รับการคุ้มครองที่พำนักอยู่ในรัฐเจ้าบ้าน และในกรณีที่ความสัมพันธ์ขาดสะบั้นลงเนื่องจากสงคราม รัฐผู้คุ้มครองยังมีบทบาทสำคัญในการตรวจสอบสวัสดิภาพของเชลยศึกและดูแลผลประโยชน์ของพลเรือนในดินแดนที่ถูกศัตรูยึดครอง

กรอบทางกฎหมายและวิวัฒนาการ

แนวคิดเรื่องรัฐผู้คุ้มครองมีรากฐานมาจากการปฏิบัติทางการทูตตั้งแต่ศตวรรษที่ 16 แต่เริ่มเป็นรูปธรรมชัดเจนในช่วงสงครามฝรั่งเศส-ปรัสเซีย ปี 1870 ต่อมาได้มีการทำให้เป็นทางการในอนุสัญญากรุงเจนีวา ปี 1929 และได้รับการรับรองในอนุสัญญากรุงเจนีวาทั้ง 4 ฉบับ ปี 1949

นอกจากรัฐอธิปไตยแล้ว ภายใต้พิธีสารเพิ่มเติมฉบับที่ 1 (Protocol I) ปี 1977 คณะกรรมการกาชาดระหว่างประเทศ (ICRC) อาจได้รับแต่งตั้งให้ทำหน้าที่เป็นรัฐผู้คุ้มครองได้เช่นกัน สำหรับการแต่งตั้งรัฐผู้คุ้มครองในยามสงบนั้น ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ไว้ในอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยความสัมพันธ์ทางการทูต ปี 1961

การดำเนินงานทางการทูต

การแต่งตั้งรัฐผู้คุ้มครองจะต้องได้รับความเห็นชอบจากทั้งรัฐผู้ได้รับการคุ้มครองและรัฐเจ้าบ้าน ดังนั้น รัฐผู้คุ้มครองจึงต้องมีความสัมพันธ์ทางการทูตที่ดีกับทั้งสองฝ่าย และในกรณีของสงคราม อนุสัญญากรุงเจนีวากำหนดให้รัฐผู้คุ้มครองต้องเป็นประเทศที่เป็นกลาง

รูปแบบการปฏิบัติงาน

• การมอบอำนาจเต็ม (Comprehensive Mandate): รัฐผู้คุ้มครองจะปฏิบัติหน้าที่ทางการทูตเกือบทั้งหมดแทนรัฐผู้ได้รับการคุ้มครอง ซึ่งมักเกิดขึ้นเมื่อความสัมพันธ์รุนแรงจนไม่มีเจ้าหน้าที่ทางการทูตหลงเหลืออยู่เลย เช่น สวีเดนที่ทำหน้าที่ดูแลผลประโยชน์ให้สหรัฐอเมริกา แคนาดา และออสเตรเลีย ในเกาหลีเหนือ
• ส่วนดูแลผลประโยชน์ (Interests Section): ในกรณีที่ทั้งสองประเทศตัดความสัมพันธ์แต่ยังยินยอมให้มีการแลกเปลี่ยนบุคลากรอย่างไม่เป็นทางการ รัฐผู้คุ้มครองจะทำหน้าที่เป็นกลไกอำนวยความสะดวก โดยสถานทูตเดิมของรัฐผู้ได้รับการคุ้มครองจะถูกเปลี่ยนชื่อเป็น "ส่วนดูแลผลประโยชน์" (Interests Section) ของสถานทูตของรัฐผู้คุ้มครอง ตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 1991 ถึง 2015 ส่วนดูแลผลประโยชน์ของคิวบาในวอชิงตัน ดี.ซี. ดำเนินงานโดยชาวคิวบา แต่ในทางนิตินัยถือเป็นส่วนหนึ่งของสถานทูตสวิตเซอร์แลนด์ประจำสหรัฐอเมริกา

ทั้งนี้ ไม่จำเป็นที่ทั้งสองประเทศคู่ขัดแย้งจะต้องใช้รัฐผู้คุ้มครองรายเดียวกัน และรัฐหนึ่งอาจแต่งตั้งรัฐผู้คุ้มครองหลายรายพร้อมกันได้ เช่น ในสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นได้แต่งตั้งสเปน สวีเดน และสวิตเซอร์แลนด์ ให้เป็นรัฐผู้คุ้มครองในสหรัฐอเมริกา

ประวัติศาสตร์และจุดเริ่มต้น

จุดกำเนิดในสงครามฝรั่งเศส-ปรัสเซีย

สถาบันรัฐผู้คุ้มครองสมัยใหม่เกิดขึ้นอย่างชัดเจนในช่วงสงครามฝรั่งเศส-ปรัสเซีย (ค.ศ. 1870–1871) ซึ่งมีการขับไล่นักการทูตและจำกัดสิทธิของชาวต่างชาติที่เป็นศัตรู ในช่วงนั้น สหรัฐอเมริกาทำหน้าที่เป็นรัฐผู้คุ้มครองให้กับสมาพันธรัฐเยอรมันเหนือและรัฐเยอรมันขนาดเล็กหลายรัฐ ขณะที่สวิตเซอร์แลนด์ดูแลรัฐบาเดินและบาวาเรีย และรัสเซียดูแลรัฐวือร์ทเทมแบร์ก ส่วนสหราชอาณาจักรทำหน้าที่เป็นรัฐผู้คุ้มครองให้กับฝรั่งเศส

บทบาทของ Elihu B. Washburne รัฐมนตรีสหรัฐฯ ประจำฝรั่งเศสในขณะนั้น ได้สร้างบรรทัดฐานสำคัญ เช่น การนำธงชาติสหรัฐฯ ขึ้นเหนือสถานทูตเยอรมันเหนือเพื่อคุ้มครองทรัพย์สิน และการประสานงานอพยพชาวเยอรมันกว่า 30,000 คนออกจากฝรั่งเศสในช่วงต้นของสงคราม

การพัฒนาในเวลาต่อมา

หลังสงครามฝรั่งเศส-ปรัสเซีย การแต่งตั้งรัฐผู้คุ้มครองกลายเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ และมีการขยายขอบเขตหน้าที่ตามความยินยอมของคู่สงคราม เช่น ในสงครามจีน-ญี่ปุ่นครั้งที่หนึ่ง ทั้งสองฝ่ายเลือกสหรัฐอเมริกาเป็นรัฐผู้คุ้มครอง ซึ่งเป็นการสร้างแนวคิด "การมอบอำนาจแบบต่างตอบแทน" (Reciprocal Mandate) และในสงครามสเปน-อเมริกา สหรัฐฯ ได้ร้องขอให้มีการตรวจสอบค่ายเชลยศึกโดยรัฐที่เป็นกลางเป็นครั้งแรก